摘要：而且，这个国家必须是现代民族国家的形式，以法律上的主权而非文化作为其权威的来源。 ...
上海市很明显是因调整普通住房认定标准和下调房产税率被默认而受到鼓舞，才不慎触及限购的底线。
[29]在这种背景下，再加之交通、通信并不发达，各个地区的领导人都会在一定程度上考虑自己的山头利益，争取更有利于本地的作战方案，各个地区之间在一定程度上也会产生明显的分歧和矛盾黄河以北呢，王明建立政府，长江以南呢，蒋介石回来。
同年，国民党八届五中全会通过了《光复大陆指导纲领》，扬言在三五年内底定全国，开始试图袭扰、进攻东南沿海，反攻大陆。[34]总的说来，对于战争威胁的判断和基于军事实力对比而选择的积极防御的国防战略方针，在一定程度上决定了新中国必须采取一种更加中央集权而并非地方分权的宪政体制。由于可以背靠沙发面朝东，不用两线受敌，因此战争威胁还不是迫在眉睫。那么，如果大规模战争爆发，面对强敌入侵，防御者要主动退却，不能过早的与敌军展开战略会战，而是适当的、逐步的抵抗，每次只能进行到战斗的均势尚未完全失去时为止，要及时放弃所保卫的地方，因为在幅员辽阔和交战双方的兵力不太悬殊的情况下，防御者采用这种退却方法可以造成对自己有利的兵力对比，使自己比在边境附近决战更有把握获得胜利。江泽民在后来也对此做出了总结，指出必须坚持邓小平提出的积极防御战略方针，因为积极防御和我们的改革开放、把经济搞上去的方针政策，以及政治方面的一些政策都是相符合的。
[18]参见克劳塞维茨：《战争论》，中国人民解放军军事科学院译，商务印书馆1982年版，第656-658页。[42]胡哲峰：建国以来若干军事战略方针探析，载《当代中国史研究》，2000年第4期。（三）司法审查面临复杂局面 前述方面的变化，都会影响到司法机关对行政行为的审查：公共行政主体和活动方式的变化，要求司法审查范围/行政诉讼受案范围的扩大。
而缺乏规范指引，就没有什么阻止风险规制机关特别热心地推进其规制目标，以至于过多地限制了企业和公民的行动自由。正是在这些意义上，无知决定了行政法治的要求在风险行政领域无法以传统方式实现。 摘要: 随着风险规制上升为国家任务,风险行政法研究已经在世界范围内兴起，但仍有重要的前提问题需要澄清。[28]行政法学上的公共行政，既包括了属于政治国家领域里的政府行政，也包括了属于市民社会领域里的社会公行政。
（二）风险行政法研究的范围：区分与划界 行政法是有关公共行政的法。整体而言，与风险分析、风险管理等同样关注现代风险的学科相比，已有的风险行政法研究有着鲜明的特色：行政法领域的研究者，不仅和其他学科的研究者一样关注如何应对现代社会中的风险问题，他们还关注风险规制作为一类应对现代风险问题的方法，其本身的规范性问题。
理论上，也可通过这三种模式实现对风险问题的处理。至于社会机制，包括了多种多样并不统一的组织形式和活动方式，作为一种相对较新的公共治理形式，处于公法和私法的交叉地带。[18]借用吉登斯的分类法。但是，风险规制所面临的不确定性，既涉及客观事实认定方面的不确定性，也涉及规范价值方面的不确定性。
就行政法本应是管理法和控权法的结合而言，[10]行政法研究的规范主义传统和功能主义传统可以并行不悖、互相补充。使得风险规制任务更加复杂的是，对风险的主观认知本身也可能成为现实风险的来源。例如，为了避免核事故的风险而停止许可核电站建设，结果造成更多污染环境的煤电产业扩张。而且，并非所有被认知为重大的风险都会被纳入到风险规制的范围之内。
[17]也就是说，在工业社会早期，风险虽然包含不确定性，但这种不确定性是有限的，意指不利后果的发生毕竟是可能性而不是百分百确定的必然性。这种主观评价的转变背后，是现代社会中的风险与传统社会中的风险实在特征的重大变化。
风险行政法研究所面临的真正难题是与风险相关的不确定性触及了人类知识的限度，即无知的问题。[34]这其实也是贝克所谓有组织不负责任[35]所揭示的：对那些已经成为公共风险的现代风险，个体化应对方案已经捉襟见肘了，公共风险需要集体的应对方案。
这些挑战从根本上说，来源于风险行政法试图回应的社会现实，也就是现代社会中的风险的某些特性。[36] 四、结语 二十世纪八十年代以来，风险已经成为科研界、产业界和公共政策领域里的重要主题，[37]从理论上明晰风险行政法相关讨论的前提实属必要。（一）风险规制组织形式多样化 现代社会的风险往往涉及高新科学技术的应用，政府的风险规制越来越多地需要以不同领域里的专业知识为基础，这使得在组织架构层面引入专家咨询委员会成为必要。[30][德]雷普希思：《通过行政法的风险调控》，李忠夏译，载刘刚编译：《风险规制：德国的理论与实践》，法律出版社2012年版。来源：《华东政法大学学报》2014年第1期 进入专题： 风险 风险规制 行政法 。[2]例如,李海平：《论风险社会中现代行政法的危机和转型》，载《深圳大学学报(人文社会科学版)》2005年第1期。
[4]Elizabeth Fisher, Risk Regulation and Administrative Constitutionalism, Hart Publishing,2007,pp.44-46. [5]Finkelstein, Claire. Is Risk a Harm. U. Pa. L. Rev.151(2002)：963. [6]杜仪方：《风险领域中的国家责任》，载姜明安主编：《行政法论丛》(第14卷)，法律出版社2012年版。这样，概括起来，现代社会中的风险概念，作为不利后果发生的可能性而非确定性，有两种类型。
[26]Elizabeth Fisher, Risk Regulation and the Rule of Law: Searching for Intelligible Principles in the Administrative State, 3 Envt'l. L. Rev., 2001, pp.139-147. [27]参见杨雪冬：《全球化、风险社会与复合治理》，载《马克思主义与现实》2004年第4期。在这个意义上，现代风险概念与现代社会中人类试图掌控未来的态度相关。
问题是，脱下语词的时髦外衣，直面事物本身，风险对于行政法而言，有什么特殊意义吗？如果没有，为什么值得单列出来专门研究？如果有，究竟在什么意义上可称之为特殊？ 这个问题实际涉及风险行政法研究的基本定位，即风险行政法研究存在的意义。危机处理、事故响应等传统上视作例外的活动方式的重要性明显上升，协商制定规则、可交易许可、风险评估、风险交流等新兴规制工具也得到了广泛的应用。
事实上，这两种情形均涉及对现实存在的风险之主观认知的变化。[19]第二种是传统上被认为是外部风险的，到了现代社会被当成是由人为决定和行为所导致的人为风险，比如在传统社会被认为是命运安排的某些疾病，到现代却被认为很可能是不良生活习惯所致。其中，外部风险之所以是风险而不是确定性，是因为人类对社会之外的领域（即自然）的了解在特定历史时期和特定情境中是有限度的。通过公共行政/行政法方式规制风险的根据也在此：只有当风险威胁到公共安全时，才有必要以公共行政/行政法的方式予以应对。
金自宁，北京大学深圳研究生院副教授，法学博士。首先，并非所有现实存在的风险都会成为风险规制的对象，只有那些已被认知（recognized）且被认知为重要的风险，才会成为风险规制的对象。
还有一些研究者（如布雷耶），只从现实存在的角度理解风险，而在很大程度上忽略了作为规制对象的风险所具有的主观建构特征，至于那些更多把关注点放在如何改善风险规制以便更好地控制现代风险的行政法学者（如孙斯坦），通常是在工业社会早期的风险意义上理解风险，也即只关注可控的风险或风险的可控性，而在很大程度上忽略了贝克所谓的工业社会晚期的风险，即难以预测和控制的风险，由此避开了下文所述之风险行政法研究的真正困难所在。更没有回答，为何已经成为行政法问题的风险规制难以求解。
那么，通过公共行政/行政法方式规制风险的根据究竟是什么？ 规制风险的努力背后，是对安全的需求。有研究者宣称：谁提到规制，谁就已经预设了归责主体的去个体化，[30]在这个意义上，认定风险行政法的任务只能是对不确定的盖然性进行个体归责，[31]从而得出行政法面对风险难有作为的结论，是从根本上误解了公共行政和行政法的性质。
从这种次阶风险之所以发生源于对风险的主观认知来看，它体现了风险主观性维度。但到了工业社会后期，如核能、化学、生物技术、生态风险等风险，已经无法通过事故统计学和保险制度来处理，因为其后果波及范围在时空上可能无限延展、根本无法确定损害的范围、可能以不可逆转的巨灾为最坏情形，从而是无法计算、难以预测和难以控制的。在个体化意义上，受到法律保障的，更多的是自由，而非安全。比如前面提及的风险规制实际上总是涉及权益权衡的问题，包括这种利益权衡背后更深层次的自由与安全之间的冲突与调和问题，就是广泛存在于整个行政法乃至整个法律领域的问题，而并非为风险行政法所独有。
[7]典型的代表，如 Elizabeth Fisher, Risk Regulation and Administrative Constitutionalism, Hart Publishing,2007. [8]如布雷耶的名著《打破恶性循环：政府如何有效地规制风险》和孙斯坦的《风险与理性》。[5]即使在实际损害已经发生的情况下，由于风险内在的不确定性，风险规制活动的违法性[6]以及风险规制活动与损害之间的因果关系往往很难确认，受害人也很难通过行政赔偿途径获得救济。
美国的风险行政法研究成果，参见金自宁编译：《风险规制与行政法》，法律出版社2012年版。需要说明的是，当现代新风险出现，传统社会的风险并未消失。
[32]Peter Huber, Safety and The Second Best: The Hazards of Public Risk Management in the Courts, 85 Colum. L. Rev.277，1985,pp.277，278. [33]国内法学界对此的讨论，参见南连伟：《风险刑法理论的批判与反思》，载《法学研究》2012年第4期。金自宁：《风险规制与行政法治》，载《法制与社会发展》2012年第4期。
